Kako teče postupak za donošenje zakona u BiH i entitetima

Donošenje zakona nije jednostavan proces i ponekada sve njegove faze znaju da djeluju dosta komplikovano. Naročito je ovo slučaj u Bosni i Hercegovini (BiH) u kojoj zbog federalne strukture postoji i različita parlamentarna praksa.

U ovom tekstu pokušaću na što jednostavniji način da približim postupak donošenja zakona. Međutim, veoma je bitno za napomenuti da ovo nije prikaz cjelokupne zakonodonosilačke problematike i da je za specifičnosti i posebna pitanja, kao što su vitalni nacionalni interesi konstitutivnih naroda ili postupak u Vijeću naroda, najbolje konsultovati direktne pravne dokumente navedene na kraju teksta.

Više parlamenata – drugačija organizacija

Kada se govori o donošenju zakona u BiH, potrebno je znati da zbog specifične državne strukture u BiH postoji više parlamenata koji donose zakone na različitim nivoima: državnom, entitetskom i kantonalnom nivou, kao i na nivou Brčko distrikta.

Proces donošenja zakona nije identičan u svakom od ovih organa, pa ću se ovim putem fokusirati na entitetske i državni parlament, koji donekle imaju slične osnovne procedure.

Na nivou BiH, postoji Parlamentarna skupština BiH (PSBiH). Ona je dvodomo tijelo, koje se sastoji od Predstavničkog doma i Doma naroda.

Na nivou Republike Srpske (RS), postoji Narodna skupština (NSRS), koja je jednodomo zakonodonosilačko tijelo. U procesu donošenja zakona bitno je i Vijeće naroda, koje je sui generis političko zakonodonosilačko tijelo, koje se bavi pitanjima vitalnih nacionalnih interesa konstitutivnih naroda.

Na nivou Federacije BiH, postoji dvodomi Parlament Federacije BiH (PFBiH), a sastoji se od Predstavničkog doma i Doma naroda.

Pravni izvori

Pri donošenju zakona veoma je bitno znati odakle izvire pravna osnova za njihovo donošenje. Pravnu osnovu nalazimo u ustavima koji postoje u BiH (Ustav BiH, Ustav RS, Ustav FBiH). U ustavima se parlamentima daje u nadležnost da donose zakone. To konkretno znači i da parlamenti ne mogu da donose zakone za koje nisu nadležni, što u praksi može da stvori određene probleme. Dakle, NSRS ne može da donosi npr. Krivični zakon koji će odrediti krivična djela iz nadležnosti FBiH, niti PFBiH to može uraditi za RS.

Pored ustava, veoma bitni za sam zakonodonosilački proces su i poslovnici parlamenata u kojima je detaljno opisana parlamentarna procedura donošenja zakona. Ništa manje nisu bitna ni pravila nomotehnike, odnosno pravila za stvaranje pravnih propisa u kojima je određeno kako se tehnički piše zakon, koja je njegova struktura, šta su član, stav, alineja itd.

Posredno su značajni i ostali propisi, kao što je to npr. Zakon o referendumu i građanskoj inicijativi RS.

Takođe, bitno je za napomenuti da je pri spominjanju donošenja određenog zakona u npr. tekstu na portalu, uvijek dobro navesti i da li se on odnosi na BiH, RS ili FBiH, kako ne bi dolazilo do zabune. Dobar primjer za moguću konfuziju su zakoni o doprinosima koji pod tim nazivom postoje u RS i FBiH, iako se sadržinski razlikuju.

Ko uopšte izrađuje, inicira i predlaže zakone?

Donošenje zakona je proces koji prolazi kroz više stadijuma. Tako, u zakonodonosilačkom putu, koji je „složen i stupnjevit”, jedan zakon može da prođe kroz:

Moguću zakonsku inicijativu;
Predlaganje zakona;
Rad u parlamentarnim tijelima;
Prvo „čitanje zakona”;
Novi rad u parlamentarnim tijelima;
Drugo „čitanje zakona” i njegovo eventualno usvajanje.

Zakonodonosilački proces u širem smislu započinje izradom zakona i njegovim dostavljanjem nadležnom parlamentu.

U tom pogledu, generalno se mogu razlikovati:

iniciranje donošenja zakona i
predlaganje zakona.

Inicijativa za donošenje zakona predstavlja put kojim prevashodno građani i njihove organizacije mogu da iniciraju donošenje novog ili izmjenu postojećih zakona. Inicijativa je po subjektima koji imaju aktivnu legitimaciju šire postavljena od prava na predlaganje zakona i ona je jedna vrsta ostvarivanja prava građana da se obraćaju vlastima.

Predlaganje zakona predstavlja ovlašćenje striktno određenih subjekata u okviru sistema vlasti i u slučaju RS i određenog broja birača u vezi sa donošenjem novog ili izmjenom postojećih zakona.

Postupak izrade zakona zavisi od toga ko će zakon da uputi u parlament. U zavisnosti od toga o kom se parlamentu radi, drugačiji su inicijatori i predlagači donošenja zakona.

Inicijativa za donošenje zakona

Kada je u pitanju inicijativa za donošenje zakona, postoji šarolika situacija u različitim parlamentima u BiH.

Na nivou PSBiH, građani mogu podnijeti inicijativu za izmjene i/ili dopune zakona ovlašćenim predlagačima.

Inicijativu za donošenje zakona NSRS mogu dati: skupštine opština i gradova, privredna društva, političke i druge organizacije, udruženja i građani. Inicijativa se podnosi predsjedniku NSRS, koji je dostavlja nadležnom radnom tijelu, Zakonodavnom odboru i Vladi RS, radi dostavljanja mišljenja o navedenoj inicijativi.

Inicijativu za donošenje zakona u FBiH mogu pokrenuti u Predstavničkom domu PFBiH skupštine kantona, gradska i opštinska vijeća, kao i građani, preduzeća i druga pravna lica. U Domu naroda, ovlašćeni akteri su privredna društva, privredne komore i druga opšta udruženja i zajednice, političke organizacije, udruženja građana i građani. Ovakva neusaglašenost u pogledu prava na podnošenje inicijative za donošenje zakona u različitim domovima PFBiH je neprihvatljiva, ali je nažalost i realnost funkcionisanja domaćeg pravnog sistema. Inicijativa za donošenje zakona dostavlja se predsjedavajućem jednog od domova, koji je dostavlja nadležnim radnim tijelima radi davanja mišljenja.

Predlaganje zakona

U PSBiH prijedlog zakona može podnijeti svaki poslanik/delegat, komisije domova, zajedničke komisije oba doma, domovi, Predsjedništvo i Savjet ministara, u okviru svojih nadležnosti. Na državnom nivou članovi parlamenta predlažu više zakona od Savjeta ministara. U periodu od 2018. do 2022. godine od ukupnog broja donesenih zakona, poslanici/delegati predložili su pet, Predsjedništvo tri i Savjet ministara 12 prijedloga zakona. Od ukupnog broja odbijenih prijedloga zakona, poslanici/delegati predložili su 34, Savjet ministara 10 prijedloga zakona, dok su predlagači osam povučenih prijedloga zakona bili poslanici/delegati. Takođe, poslanici/delegati predložili su 15, a Savjet ministara dva prijedloga zakona za koje je obustavljen zakonodonosilački postupak.

U NSRS pravo predlaganja zakona imaju predsjednik, Vlada, svaki narodni poslanik ili najmanje 3.000 birača. U praksi zakone uglavnom predlaže Vlada RS. Tako je u periodu od 2018. do 2021. godine broj zakona predloženih na redovnim zasjedanjima NSRS iznosio 115 predloženih zakona, odnosno 87 nacrta zakona. Predlagač svih zakona je bila Vlada RS, izuzev pet čiji su predlagači bili jedan klub i poslanici.

Nacrte i prijedloge zakona u PFBiH mogu podnositi Vlada/Premijer, članovi parlamenta, klubovi i radna tijela odnosnog doma odnosnom domu. U Domu naroda, nacrte zakona mogu podnijeti i predsjednik i potpredsjednici FBiH, skupštine kantona i gradska i općinska vijeća. U praksi zakone uglavnom predlaže Vlada FBiH. Od 2018. do 2022. godina, predloženo je 64 zakona, od čega je njih 50 usvojeno.

Dakle, vlade/Savjet ministara mogu da predlože zakon ali ne i da ga donesu. Zakone donose parlamenti. Tako Vlada RS u vršenju svoje izvršne vlasti predlaže NSRS zakone, daje mišljenje o prijedlogu zakona i o inicijativi za donošenje zakona NSRS, obezbjeđuje sprovođenje i izvršava zakone, ali ona ne donosi zakone, te se ne može reći da je „Vlada donijela zakon”, nego da je Vlada npr. dala mišljenje na prijedlog zakona ili utvrdila nacrt zakona.

Šta kada zakon uđe u parlament?

Zakoni se kod nas donose u dva tzv. „čitanja”, te postoje dvije glavne faze u okviru usvajanja zakona. Pred PSBiH to je prvo i drugo čitanje prijedloga zakona, u NSRS i PFBiH to su faza nacrta zakona (pretres nacrta zakona, rasprava o nacrtu) i faza prijedloga zakona (pretres prijedloga zakona, rasprava o prijedlogu).

Međutim, između ove dvije glavne faze postoje i „međufaze” koje se odvijaju pred posebnim parlamentarnim tijelima, kako bi se zakonodonosilačka aktivnost obavljala što efikasnije i kvalitetnije.

Sam formalni postupak za donošenje zakona pokreće se podnošenjem nacrta zakona u NSRS i PFBiH, odnosno prijedloga zakona u PSBiH. Nacrt/prijedlog zakona mora da sadrži tačno određene elemente da bi bio prihvaćen kao takav. Neki od tih elemenata su tekst zakona, ustavni osnov za donošenje zakona, obrazloženje predloženih pravnih rješenja itd.

Parlamentarna tijela vol. 1

Kada zakonski prijedlog (nacrt) dođe do parlamenta, neophodno je da ga pregledaju određeni organi u parlamentu, da bi se on mogao poslati pred predstavnike naroda.

U PSBiH prijedlog zakona se dostavlja Ustavnopravnoj komisiji, koja utvrđuje da li je prijedlog zakona usaglašen sa Ustavom BiH i pravnim sistemom BiH i nadležnoj komisiji, koja razmatra principe na kojima je prijedlog zakona zasnovan, radi davanja mišljenja o prijedlogu zakona.

U NSRS nacrt zakona razmatraju Zakonodavni odbor i radno tijelo u čijem je djelokrugu pitanje koje se zakonom uređuje. Nacrt zakona mogu razmatrati i druga radna tijela ako su u njemu obuhvaćena pojedina pitanja koja su u djelokrugu tih radnih tijela. Izvještaji Zakonodavnog odborairadnih tijela dostavljaju se NSRS.

Kada je u pitanju PFBiH prije pretresa nacrta zakona na sjednici nekog od domova, nacrt zakona razmatra Zakonodavno-pravna komisija doma i nadležno radno tijelo i o tome podnose izvještaj domu.

Prvo „čitanje” zakona

Nakon komisijskog pregleda zakona, prijedlog zakona se upućuje poslanicima/delagatima u PSBiH. Opšta rasprava u nekom od domova počinje prvim čitanjem koje se tiče principa na kojima je prijedlog zakona zasnovan, sadržaja zakona i neophodnosti donošenja zakona, prema mišljenju Ustavnopravne i nadležne komisije iz prve faze. Rasprava u prvom čitanju završava se usvajanjem ili odbijanjem prijedloga zakona.

Razmatranje nacrta zakona na sjednici NSRS obuhvata jedinstvenu raspravu o ustavnom osnovu za donošenje zakona, o usklađenosti sa propisima Evropske unije, razlozima zbog kojih se donosi zakon, posljedicama koje će proizaći za materijalni i drugi položaj građana, privrednih društava i drugih organizacija i zajednica, o ocjeni i izvorima potrebnih sredstava za sprovođenje zakona i o tekstu nacrta zakona. Po završenom razmatranju NSRS se u danu za glasanje izjašnjava o nacrtu.

Pretres nacrta zakona na sjednicama domova PFBiH je po pravilu jedinstven. Dom PFBiH može odlučiti da pretres nacrta zakona obuhvata opšti pretres i pretres u pojedinostima. U opštem pretresu poslanici/delegati iznose mišljenja o tome da li je potrebno donijeti zakon, o načelima na kojima zakon treba da se zasniva i da li su ta načela dosljedno provedena u nacrtu, kao i o potrebnim finansijskim sredstvima i njihovim izvorima. U pretresu u pojedinostima raspravlja se o pojedinim rješenjima u nacrtu. Po završenom pretresu dom pred kojim je pretres održan zaključkom utvrđuje da prihvata nacrt zakona i da nacrt može poslužiti kao osnova za izradu prijedloga zakona. Međutim, ako neki od domova ocijeni da nije potrebno da se zakon donese, on zaključkom odbija nacrt.

Javne i stručne rasprave

Prije ulaska prijedloga zakona u drugu komisijsku fazu u PSBiH, nadležne komisije mogu odlučiti da se otvori javna raspravu o predloženom zakonu u kome bi učešće uzela zainteresovana tijela, stručne institucije i pojedinci. Pozvane organizacije, institucije i pojedinci iznose svoja mišljenja o pitanjima u vezi s predloženim zakonom. Komisija, uz izvještaj koji podnosi, prilaže i transkript javne rasprave ako postoji, kao i radove i materijale podnesene tokom javne rasprave.

Poslije usvajanja nacrta zakona NSRS može odlučiti da se nacrt stavi na javnu raspravu ako se zakonom uređuju pitanja koja su od posebnog značaja za građane i ako je neophodno da se konsultuju organi, organizacije, naučne i stručne institucije i zainteresovani građani. Takođe, NSRS može naložiti nadležnom radnom tijelu da o nacrtu zakona organizuje stručnu raspravu. Izvještaj o rezultatima javne rasprave dostavlja se NSRS uz prijedlog zakona.

Kada domovi PFBiH prihvate nacrt zakona, ili kada je programom rada Doma naroda predviđeno, domovi mogu odlučiti da se nacrt zakona ili pojedino pitanje iz nacrta zakona stavi na javnu rasprava kako bi se izvršila najšira rasprava zainteresovanih organa, naučnih i stručnih institucija i građana. Predstavnički dom može donijeti ovu odluku i na inicijativu ovlašćenog predlagača zakona ili klubova poslanika, a Dom naroda je može donijeti odluku i na inicijativu ovlašćenog predlagača zakona ili klubova bošnjačkih, hrvatskih i srpskih delegata. O rezultatima javne rasprave o nacrtu zakona radno tijelo podnosi izvještaj domu.

Parlamentarna tijela vol. 2

Usvojeni prijedlog zakona nakon prvog „čitanja” dolazi u postupak u nadležnoj komisiji u PSBiH. Poslanik/delegat, klub poslanika/naroda, nenadležna komisija, predlagač zakona i Savjet ministara BiH mogu dostaviti amandmane, kao i članovi nadležne komisije. Postupak u komisiji počinje raspravom o prijedlogu zakona i podnesenim amandmanima, a nakon rasprave, komisija glasa o predloženim amandmanima. Ona je na kraju dužna da domu dostavi izvještaj, koji predsjedavajući komisije ili drugi imenovani izvjestilac podnosi na sjednici doma.

Usvojeni nacrt zakona u NSRS dolazi opet pred radna tijela, koja sada imaju i pravo predlaganja i usvajanja amandmana na akte predložene za razmatranje u NSRS.

Prijedlog zakona u PFBiH prethodno razmatra Zakonodavno-pravna komisija i nadležno radno tijelo u Domu naroda, odnosno nadležna radna tijela Predstavničkog doma.

Drugo „čitanje” zakona

Kada dom u PSBiH primi izvještaj nadležne komisije o tekstu prijedloga zakona, on pristupa raspravi o tekstu prijedloga zakona i o podnesenim amandmanima, ukoliko je izvještaj komisije pozitivan. Ako je izvještaj komisije negativan, dom pristupa raspravi o izvještaju komisije. Ako dom prihvati negativan izvještaj komisije, prijedlog zakona smatra se odbijenim. Ako dom odbije negativan izvještaj komisije, prijedlog zakona ponovo se vraća na razmatranje nadležnoj komisiji.

Kada dom prihvati tekst prijedloga zakona, on se smatra usvojenim, te se procedura ponavlja i u drugom domu. Prijedlog zakona smatra se donesenim kada ga oba doma PSBiH usvoje u identičnom tekstu.

Kada je u pitanju NSRS, tekst prijedloga zakona razmatra se na sjednici NSRS. Po završetku razmatranja prijedloga zakona NSRS u danu za glasanje odlučuje o podnesenim amandmanima, a potom o prijedlogu zakona u cjelini.

Prijedloge za izmjenu i dopunu prijedloga zakona – amandmane mogu da podnesu ovlašćeni predlagači zakona i radna tijela NSRS. Amandman usvojen na sjednici NSRS postaje sastavni dio prijedloga zakona.

Prilikom pretresa prijedloga zakona u PFBiH raspravlja se da li je prijedlog izrađen u skladu sa zaključkom usvojenim prilikom rasprave o nacrtu zakona. U pretresu se mogu iznositi mišljenja, tražiti objašnjenja i pokretati druga pitanja u vezi sa datim rješenjima u prijedlogu zakona. U toku pretresa u pojedinostima raspravlja se o pojedinim rješenjima prijedloga i odlučuje o amandmanima. Zakoni su doneseni kada su usvojeni u oba doma PFBiH u istovjetnom tekstu. Pravo podnošenja amandmana ima svaki ovlašćeni predlagač zakona, a usvojeni amandman smatra se sastavnim dijelom prijedloga zakona.

Skraćeni i hitni postupci donošenja zakona

Kada podnosi prijedlog zakona u PSBiH, predlagač može zatražiti da se prijedlog zakona razmatra po skraćenom postupku, u kome se svi rokovi iz redovnog zakonodonosilačkog postupka skraćuju na pola. Pored toga, predlagač može zatražiti od doma da prijedlog zakona visokog stepena hitnosti ili koji je formulisan na tako jednostavan način da se može usvojiti ili odbaciti u potpunosti, razmatra u jednom čitanju.

U izuzetnim slučajevima u NSRS zakon se može donijeti po hitnom postupku. Po ovom postupku može da se donese samo zakon kojim se uređuju pitanja i odnosi nastali usljed okolnosti koje nisu mogle da se predvide, a nedonošenje zakona po hitnom postupku moglo bi da prouzrokuje štetne posljedice po život i zdravlje ljudi, bezbjednost RS i rad organa i organizacija, i ako je to u opštem interesu. Po hitnom postupku može se donijeti zakon za koji je Ustavni sud RS odlukom utvrdio njegovu neusklađenost sa Ustavom.

U FBiH zakoni se po pravilu ne mogu donositi po hitnom postupku. Po hitnom postupku može se donijeti samo zakon kojim se uređuju odnosi i pitanja za čije uređivanje postoji neodložna potreba i ako bi donošenje zakona u redovnom postupku moglo izazvati štetne posljedice za FBiH. Prijedlog da se donese zakon po hitnom postupku može podnijeti ovlašćeni podnosilac prijedloga zakona. Kad je to programom rada Doma naroda PFBiH predviđeno ili kad nije u pitanju složen i obiman zakon, podnosilac prijedloga zakona može umjesto nacrta podnijeti prijedlog zakona i predložiti da se prijedlog zakona pretresa po skraćenom postupku bez nacrta zakona.

Proglašenje zakona (promulgacija)

Predsjednik NSRS u roku od sedam dana po donošenju dostavlja zakon Vijeću naroda, a po dostavljenom obavještenju od Vijeća naroda dostavlja zakon Predsjedniku RS na proglašenje. Ako Predsjednik RS zahtijeva da NSRS ponovo glasa o zakonu, taj zakon se stavlja na dnevni red prve naredne sjednice NSRS. Ponovo izglasani zakon se dostavlja Predsjedniku RS radi proglašenja.

Predsjednik FBiH nadležan je za potpisivanje odluka PFBiH nakon njihovih donošenja, te u skladu sa tim proglašava zakone koje su donijeli domovi PFBiH.

Stupanje na snagu zakona (vacatio legis)

Na nivou BiH propis stupa na snagu nakon isteka određenog roka nakon objavljivanja u Službenom glasniku BiH, i tako mora biti označeno. U slučaju zakona, to je period od osam dana, ali nikada prije jednog dana od dana objavljivanja.

U Republici Srpskoj zakoni stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja u Službenom glasniku RS, osim ako iz naročito opravdanih razloga nije predviđeno da ranije stupe na snagu.

U Federaciji BiH zakoni stupaju na snagu kako je u njima utvrđeno, ali ne ranije nego što budu objavljeni u službenom glasilu FBiH.